دنياي اقتصاد: بررسی‌های سال۲۰۲۱ اتحادیه جهانی مخابرات (ITU) از عملکرد رگولاتورهای ارتباطی سراسر جهان نشان می‌دهد ایران در زمینه توسعه نسل پنجم ارتباطات و اقتصاد دیجیتال نسبت به کشورهای منطقه عملکرد مطلوبی نداشته است. کارشناسان معتقدند سیاست‌های رگولاتوری در زمینه رفع انحصار، خصوصی‌سازی و آزادسازی فضای رقابتی، چندان موفقیت‌آمیز نبوده‌است.
در حالی که افت کیفیت و کندی اینترنت در کشور انتقادات بسیاری از فعالان اقتصاد دیجیتال و کاربران را برانگیخته، کارشناسان چالش‌های مختلفی را مسبب وضع فعلی می‌دانند. تا امروز بسیاری از نقدها معطوف به کمبود پهنای باند، ضعف‌های زیرساختی فنی، سیاست‌های حاکمیتی مانند فیلترینگ و اختلالات عمدی بوده است، اما برخی کارشناسان معتقدند رقابتی نبودن فضا، عملکرد ضعیف رگولاتوری و وجود چندین رگولاتور و نهاد تصمیم‌گیر با سیاست‌های مختلف در سال‌های اخیر از جمله عوامل مهم و تاثیرگذاری هستند که عموما مغفول مانده‌اند و چنانچه این نهاد رگولاتور مانند دیگر کشورها از استقلال و انسجام بیشتری برخوردار بود و تمامی بازیگران صنعت می‌توانستند در تصمیم‌گیری‌ها مشارکت داشته باشند، وضعیت به مراتب بهتر می‌شد.
با وجود آنکه در بررسی‌های جهانی، امتیاز به دست آمده از کیفیت عملکرد رگولاتوری کشور برای نسل‌های اول تا چهارم اینترنت مطلوب است، اما وضعیت در رده‌بندی جدیدی که مربوط به سال ۲۰۲۱ است و با تمرکز بر نسل پنجم اینترنت (۵G) انجام شده چندان چشمگیر نیست. بر اساس آخرین ارزیابی ITU (اتحادیه جهانی مخابرات) از عملکرد رگولاتوری کشورهای مختلف که با تمرکز بر توسعه ۵G و نقش قابل توجه آن در تحول دیجیتال و توسعه اقتصاد دیجیتال انجام شده، امتیاز ایران ۴۶.۴۸ از ۱۰۰ است که در مقایسه با ترکیه با امتیاز ۶۶ یا دیگر کشورهای هم‌تراز ایران، جای تامل دارد. این امتیاز می‌تواند هشداری برای آینده ارتباطات در ایران باشد؛ کما اینکه در ماه‌های اخیر نیز خود را با ضعف قابل توجه در کیفیت اینترنت و نارضایتی کاربران نشان داده است. البته گفتنی است که رگولاتوری در سال‌های اخیر، تلاش‌های جسته و گریخته و دیرهنگامی در قالب قرارداد «بیت استریم» یا پروژه اخیر توسعه فیبر نوری انجام داده، اما بعید است خروجی این تصمیمات، دست‌کم تا ۳ سال دیگر پدیدار شود و بتواند گرهی از بحران این روزهای اینترنت باز کند.
رگولاتوری ایران در رده‌بندی‌های جهانی
مخابرات یا تلکام، یکی از مهم‌ترین انواع صنایعی است که در اغلب کشورها ابتدا در اختیار بخش دولتی بوده و به نوعی دارای انحصار طبیعی دولتی است. اما با هدف کنترل این انحصار و به کارگیری منابع و زیرساخت‌ها در جهت توسعه هرچه بیشتر این صنعت، عموما رگولاتوری (که در ایران سازمان تنظیم مقررات ارتباطات نام دارد) وارد عمل می‌شود تا اصلاحاتی را برای متعادل کردن شرایط ایجاد کند. اصلاحاتی همچون خصوصی‌سازی، آزادسازی (امکان ورود رقبای جدید) و تنظیم مقررات که همگی به دنبال هدف نهایی حصول نتایجی مشابه وضعیت بازار رقابت کامل هستند. یکی از اقداماتی که اتحادیه جهانی مخابرات از سال ۲۰۰۸ هر ساله انجام می‌دهد، بررسی عملکرد رگولاتوری کشورها بر اساس چندین شاخص و تعیین جایگاه هر کشور نسبت به دیگر کشورهاست و عموما سیاستگذاران حوزه ICT، این داده‌ها را برای تعیین نقشه راه خود در توسعه دیجیتال مدنظر قرار می‌دهند.
تا سال ۲۰۲۰ که هنوز کشورها پیشروی چندانی در نسل پنجم اینترنت نداشتند، اتحادیه جهانی مخابرات کار بررسی رگولاتورهای کشورهای مختلف را بر اساس متدولوژی خاصی که مختص نسل‌های اول تا چهارم بود انجام می‌داد. در این بررسی‌ها که مربوط به سال ۲۰۲۰ است، ایران امتیاز ۸۶ از ۱۰۰ را کسب کرده که امتیاز مطلوبی است. اما در بررسی‌های سال جدید که متدولوژی تغییر کرده و تمرکز اصلی بر نسل پنجم اینترنت و توسعه اقتصاد دیجیتال است امتیاز ایران ۴۶.۴۸ از ۱۰۰ است که نسبت به کشورهای هم‌تراز یا همجواران منطقه‌ای ایران، امتیاز پایینی است.
چالش‌های عملکردی رگولاتوری
برخی کارشناسان با انتقاد از عملکرد رگولاتوری معتقدند بسیاری از مشکلات فعلی صنعت ICT و کندی ورود تکنولوژی‌های جدید، به عملکرد ضعیف این نهاد برمی‌گردد و چنانچه مانند بسیاری کشورها، رگولاتور ایران دارای استقلال کافی از دولت بود، شاید وضعیت به مراتب بهتر بود. محمود خسروی، از کارشناسان حوزه ICT در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» می‌گوید: صنعت تلکام و زیرساخت‌های آن در اکثر کشورها در ابتدا در اختیار دولت بود؛ اما پس از خصوصی‌سازی، با تشکیل یک رگولاتوری مستقل از دولت که مشارکت تمامی بازیگران حوزه را در بر داشت، توانستند فعالیت‌ها را متوازن کنند و فضایی رقابتی و ثمربخش برای تمامی طرفین ایجاد کنند. وی در نقد عملکرد رگولاتوری در ایران می‌گوید: رگولاتوری فعلی ایران، چه از نظر رای و چه از نظر مالی، کاملا به دولت وابسته است و حتی ریاست این سازمان، در سمت معاون وزیر ارتباطات فعالیت می‌کند. درحالی که در اکثر کشورهای دیگری که توانسته‌اند پیشرفت خوبی در حوزه ICT به دست آورند، یک سندیکا متشکل از تمامی بازیگران حوزه در نقش رگولاتور عمل می‌کند و تمامی اپراتورها و FCPها در کنار بخش‌های حاکمیتی، قدرت اظهارنظر و رای در تصمیم‌گیری‌ها دارند. درحالی که در سال‌های اخیر، به واسطه این وابستگی به بدنه دولت، تصمیمات یک طرفه و انحصارساز زیادی گرفته شده که در نهایت نه به نفع مصرف‌کننده بوده و نه خروجی چندانی برای شرکت انحصارگر ایجاد کرده است.
این کارشناس ICT می‌افزاید: ﺑﺎ ﺗﻮﺟﻪ ﺑﻪ ﺳﺎﺧﺘﺎر دوﻟﺘﯽ ﻧﻬﺎد رﮔﻮﻻﺗﻮری و ﭘﺎﺳﺨﮕﻮﯾﯽ ﻣﺠﻤﻮﻋﻪ دوﻟﺖ در ﺑﺮاﺑﺮ ﻣﺠﻠﺲ، اﯾﻦ ﻧﻬﺎد تنها در ﺑﺮاﺑﺮ ﻣﺠﻠﺲ که به نوعی به حاکمیت وابستگی دارد ﭘﺎﺳﺨﮕﻮ اﺳﺖ، وﻟﯽ ﺑﻪ ﻫﺮ ﺣﺎل اﯾﻦ ﻧﻮع ﭘﺎﺳﺨﮕﻮﯾﯽ ﻣﻌﻤﻮﻻ ﻣﺤﺪود ﺑﻪ ﺷﺮاﯾﻂ ﺧﺎص اﺳﺖ و در ﺷﺮاﯾﻂ ﮐﻠﯽﺗﺮ ﻣﺮﺟﻊ رﺳﯿﺪﮔﯽ ﺑﻪ ﺷﮑﺎﯾﺎت از ﺗﺼﻤﯿﻢﻫﺎی ﮔﺮﻓﺘﻪ ﺷﺪه ﺧﻮد رﮔﻮﻻﺗﻮری اﺳﺖ. وی تصریح می‌کند: اگرچه در ﻗﻮاﻧﯿﻦ ﺑﻪ رﺳﯿﺪﮔﯽ ﺷﮑﺎﯾﺎت اﺷﺎره ﺷﺪه اﺳﺖ، وﻟﯽ روﯾﻪای ﻣﺸﺨﺺ ﺑﺮای رﺳﯿﺪﮔﯽ و ﭼﮕﻮﻧﮕﯽ ﭘﺎﺳﺨﮕﻮﯾﯽ تعیین ﻧﺸﺪه اﺳﺖ. خسروی تاکید می‌کند: وجود سندیکاهایی که از اعضای فعال صنعت تشکیل شده باشند در کنار نماینده‌ای از سوی مصرف‌کنندگان و نهادهای مرتبط در این کمیسیون ضروری به نظر می‌رسد تا منافع تمامی طرفین به درستی رعایت شود.
زهرا عشریه، از دیگر کارشناسان صنعت ICT به «دنیای اقتصاد» می‌گوید: ایجاد سازمان رگولاتوری در ایران را می‌توان نقطه عطفی در خصوصی‌سازی بازار مخابرات به شمار آورد. سازمانی که با وضع قوانین و مقررات، رشد و شکوفایی حوزه خصوصی را در بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات کشور فراهم می‌سازد. اما آنچه باید برای تحقق این اهداف مورد تاکید قرار گیرد آن است که رگولاتوری سازمانی باثبات، همراه با دانش کافی، مقتدر و بی‌طرف باشد و بتواند در مسائل مختلف به تناسب شرایط، واکنشی سریع، مستقل و شفاف نشان دهد. عشریه معتقد است اگرچه اکنون اعضای کمیسیون تنظیم مقررات و کسانی که در تدوین مصوبات نقش دارند عموما افرادی متخصص و از زبدگان حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات هستند، اما ساختار تصمیم‌گیری در این سازمان ناکارآمد است. این کارشناس صنعت ICT معتقد است که استفاده از متخصصان اقتصاد دیجیتال یکی از نیازهای بالقوه نهاد تنظیم مقررات در این صنعت است و در تدوین مصوبات رگولاتوری باید علاوه بر بهره‌گیری از دانش به روز متخصصان حوزه مخابرات، از وجود اقتصاددانانی که به اقتصاد مخابرات و اقتصاد دیجیتالی مسلط هستند نیز استفاده شود.
وی با بیان اینکه فقدان قانون جامع مخابرات را می‌توان یکی از دلایل ناکارآمدی نهاد تنظیم مقررات در این صنعت به حساب آورد، می‌گوید: در بسیاری از کشورها مانند انگلستان، در کنار نهاد رگولاتور به نام سازمان آفکام (ofcom)، یک قانون بالادستی تحت عنوان قانون جامع مخابرات (Telecommunication Law) وجود دارد و نهادهای رگولاتوری و تنظیم مقررات صرف نظر از مستقل یا سندیکایی بودن، بر اساس این قانون بالادستی برای اپراتورها قوانین وضع می‌کنند. عشریه تاکید می‌کند: جایگاه این قانون مانند قانون تجارت برای اداره شرکت‌ها است و سایر قوانین متاثر از این قانون بالادستی عمل می‌کنند.
کارشناسان صنعت ICT معتقدند که «خصوصی‌سازی»، «رگولاتوری» و «آزادسازی فضای رقابتی»، سه ضلع رشد این صنعت هستند و معطوف دانستن تمامی نقدهای حوزه به چگونگی اجرای خصوصی‌سازی و غفلت از نقش رگولاتوری و شورای رقابت در ایجاد وضعیت فعلی، درست نیست. خسروی با انتقاد از عملکرد سازمان تنظیم مقررات و شورای رقابت در تمام این سال‌ها می‌گوید: این دو بخش هنوز نتوانسته‌اند به بلوغ کافی دست پیدا کنند و شاید بتوان گفت تا اینجای کار وظایف خود را آن‌طور که باید به درستی انجام نداده‌اند. وی معتقد است ضریب نفوذ بالای تلفن همراه و افزایش پهنای باند اینترنت بین‌الملل که این روزها روی آن مانور داده می‌شود را باید نتیجه عملکرد اپراتورها دانست نه رگولاتورهای حوزه.
