نام نویسنده: م.ر.بهنام رئوف
بحث انحلال سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی این روزها مهم‌ترین بحث محافل آی‌تی در کشور است، در حالی که نمایندگان مجلس با یک طرح یک فوریتی موضوع انحلال این سازمان را در قالب اصلاح قانون اختیارات و وظایف وزارت ارتباطات دنبال می‌کنند و قصد دارند که سازمان را در قالب مرکز ملی رقابت به زیرمجموعه‌ای از ریاست‌جمهوری منتقل کنند.
وزیر ارتباطات این موضوع را خلاف اصل چهل‌وچهار قانون اساسی عنوان کرده و هشدار داده که انحلال و واگذاری این سازمان به هر مجموعه دیگر باعث افت شدید کیفیت خدمات مخابراتی خواهد شد.
در همین زمینه گفت‌وگویی را با بهمن برزگر کارشناس فناوری اطلاعات و ارتباطات که خود از جمله تدوین‌کنندگان نخستین این قانون بوده انجام داده‌ایم. روزنامه دنیای اقتصاد طی روزهای آینده موضوع انحلال این سازمان و واگذاری آن را به مرکز ملی رقابت با کارشناسان و مسوولان امر پیگیری می‌کند.
بحث را با تاسیس نهاد تنظیم مقررات شروع کنیم. ممکن است در زمینه تاریخچه شکل‌گیری این سازمان توضیح دهید؟
زمانی که نصرا… جهانگرد در سال 78 یا 79 سرپرست وزارت پست، تلگراف و تلفن بود، پیش‌نویس یک لایحه را تهیه کرد، برای تغییر نام این وزارت به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات. این پیشنهاد در آن زمان در هیات دولت تصویب و به مجلس ارجاع شد. این پیش‌نویس برای تصویب در مسیر قانونی در مجلس و برای اصلاح و بررسی در اختیار مرکز پژوهش‌هی مجلس قرار گرفت. وقتی جهانگرد برای تصدی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در مجلس رای نیاورد و معتمدی سکان این وزارت خانه را به عهده گرفت، جهانگرد به عنوان معاون او کار تصویب این لایحه را در مجلس به عهده گرفت.
در این پیش‌نویس بیشتر مسائل آی‌تی دیده شده بود و همین امر باعث شد تا این مهم مورد انتقاد برخی از کارشناسان همچون بهداد که در آن زمان مدیرکل بخش فرکانس بود و برخی دیگر از کارشناسان حوزه قرار گیرد. آن‌ها معتقد بودند که در آن پیش‌نویس باید رگولاتوری هم دیده شود.
یعنی در آن زمان جهانگرد چیزی به اسم رگولاتوری را در پیش‌نویس پیش‌بینی نکرده بود؟
خیر. بعد از آنکه جهانگرد به عنوان معاون وزیر حکم گرفت، این پیش‌نویس برای بررسی و اصلاح در اختیار مرکز پژوهش‌ها قرار گرفت. در آن زمان از گروهي از كارشناسان، اساتيد دانشگاه‌ها و مديران براي مشاوره در مركز استفاده شد كه مهندس جهانگرد، مهندس قنبری و من جزو اين افراد بوديم و مباحث جدیدی را همچون رگولاتوری، سازمان فضایی، شورای فناوری اطلاعات و … را در این پیش‌نویس تعریف کردیم. چون در آن زمان وزارت آی‌سی‌تی قانون نداشت، همین امر باعث شد تا پیش‌نویس تغییر نام وزارت به قانون وظایف و اختیارات وزارتخانه تغییر نام دهد.
یعنی این موارد اضافه شده بعد از تغییر نام اتفاق افتد؟
خیر. بحث تغییر نام در مسیر تصویب به قانون وظایف و اختیارات تبدیل شد، یعنی پیشنهاد لایحه تغییر نام تصویب شد به قانون وظایف و اختیارات.
یعنی در حقیقت در این بخش قانون رگولاتور دیده شد؟
بله. در مواد 5، 6 و 7. در مواد 5 و 6 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و در ماده 7 سازمان تنظیم مقررات شکل گرفت. یعنی ماده 5 وظایف کمیسیون را مشخص مي‌کند، ماده 6 ساختار و اعضاي کمیسیون را مشخص مي‌کند و ماده 7 سازمان را تعریف مي‌کند که مسول اجرایی مصوبات کمیسيون است.
سازمان با چه هدفی طراحی و تاسیس شد؟
رگولاتوری از دو بخش تشکیل شد. یکی کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات و دیگری سازمان. وظایف کمیسیون عبارتند از: تدوین آیین نامه، مباحث مربوط به سیاستگذاری جداول تعرفه‌ها، مدیریت در حوزه ارتباطات رادیویی و صدور مجوز برای فعالیت بخش خصوصی. به صورت کلی ماده 5 وظایف و اختیارات کمیسیون و سازمان را شفاف کرده است. سازمان تنظیم مقررات هم با هدف بازوی اجرایی کمیسیون تنظیم مقررات تاسیس شد.
نحوه مدیریت کمیسیون و سازمان به چه شکلی تعیین شد؟ اعضا و رییس را چه کسی مشخص کرد؟
کمیسیون هفت عضو دارد. یکی وزیر ارتباطات که رییس کمیسیون محسوب مي‌شود. یک عضو معاون وزیر است که رییس سازمان و دبیر کمیسیون محسوب مي‌شود. یک عضو معاون و نماینده سازمان برنامه بودجه سابق که همان معاون نظارت راهبردی فعلي رييس‌جمهور است. یک عضو معاون وزارت اقتصاد و دارایی است و سه نفر دیگر هم صاحب‌نظر هستند که به انتخاب وزیر و تصویب هیات دولت در این ساختار قرار مي‌گیرند.
سازمان هم یک ساختار اداری دارد که رییس اش عضو و دبیر کمیسیون بوده و معاون وزیر ارتباطات محسوب مي‌شود و این فرد را هم وزیر منصوب مي‌کند.
نحوه انتصابات به چه شکلی است؟ قانونی برای آن وجود دارد؟
برای نحوه انتصابات هیچ گونه مدلی وجود ندارد.
یعنی در آن پیش‌نویسی که در آن زمان تهیه شده بود، چیزی در این بخش پیش‌بینی نشده بود؟
در آن زمان نحوه انتخاب منوط شد ه آیین‌نامه‌های داخلی دولت. انتخاب رییس سازمان تنظیم مقررات هیچ مدلی ندارد و درست همانند سایر معاونت‌های دیگر انجام مي‌شود. نکته کلیدی در این بخش این است که برای تعیین اعضای کمیسیون تنظیم مقررات، قانون گذار هیچ شرایطی را مشخص نکرده است. دلیل آن هم این بود که در آن زمان ساختار قانون‌گذاری ما نمي‌توانست درک کند که کسی که مي‌خواهد عضو کمیسیون شود، باید یک شرایط خاص داشته باشد.
کسی که عضو کمیسیون مي‌شود باید شرایطی داشته باشد؛ به عنوان مثال نباید رییس یا مدیر شرکت خصوصی باشد، نباید به راحتی عزل شود باید استقلال رای داشته باشد نه اینکه تحت فشار مجبور به داد رای باشد. متاسفانه این شرایط در سال 82 پیشنهاد داده نشده بود.
یعنی با توجه به اینکه این پیش‌نویس در دولت قبلی تهیه شده بود و قانون آن هم در همان دولت تصویب و اجرا شد، باز هم قدرت اصلی در این سازمان و کمیسیون وزیر محسوب مي‌شد، درست است؟
بله. اما این نکته را هم در نظر داشته باشید که استقلال رگولاتوری به معنی استقلال از وزارتخانه يا دولت نیست. بلکه استقلال از اپراتور است. چون وزیر ارتباطات در حقیقت ريیس اپراتور و مخابرات هم هست و در آن بازی سهم دارد، در نتیجه رگولاتور مستقل نیست. اگر وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات هیچ دخالتی در شرکت مخابرات ایران نداشت در آن زمان نمي‌گفتیم رگولاتور غیرمستقل چرا که در آن شرایط رگولاتور واقعا مستقل بود.
در آن زمان شاکله قانون‌گذاری ما نمي‌توانست این را بپذیرد که وزیر همه کاره نباشد. نمي‌خواست اختیار وزیر را کم کند. مي‌خواست از وزیر همیشه بتواند حساب بکشد در نتیجه مجبور بود که به وزیر اختیار هم بدهد.
ما در آن زمان مي‌گفتیم که ماهیت رگولاتوری ماهیتی نیست که وزیری که رییس شرکت مخابرات است، رییس این سازمان هم محسوب شود یا چه نیازی هست که سه نفر صاحب نظر را الزاما وزیر منصوب کند. تعیین این سه نفر مي‌توانست با یک مدل دیگری صورت گیرد تا این قدر کمیسیون تحت نظر رای وزارت نباشد و وزیر نتواند به راحتی اعضای آن را همانند آقای انتظاری عزل کند. آن زمان مي‌گفتند که ما باید از وزیر جواب بشنویم، چرا که نمي‌توانیم از یک شورای مستقل جواب بخواهیم.
یعنی در حقیقت خشت اول کج بوده است؟
بله کاملا از اول کج بوده است.
بحثی که الان مطرح مي‌شود، این است که چرا در آن زمان صدای
هیچ فردي در نیامد و الان این اعتراضات شنیده مي‌شود؟
آن زمان هم صدای خیلی‌ها درآمد، اما مشکل اصلی این بود که در آن زمان کشور در این حوزه هیچ تجربه‌ای نداشت. این در حقیقت اولین تجربه رگولاتوری ایران بود.
یعنی معتقدید که باید زمان صرف مي‌شد تا مشکلات این ساختار خود را نمایان سازد؟
شاید، در آن زمان مشکلات اینچنینی وجود نداشت. اگر هم داشت خیلی کم بود و در آن زمان زیاد قابل لمس نبود.
مشکل قانون قبلی چه چیزهایی بوده است که ما الان نیاز به اصلاح پیدا کرده‌ایم؟
اعضای کمیسیون که انتخاب مي‌شدند برایشان شرایط پیش‌بینی نشده بود. به عنوان مثال این افراد در مقابل رای خود استقلال نداشتند. کمااینکه در مورد پروانه اپراتور اول آقای انتظاری به عنوان یک عضو کمیسیون پروانه را قبول نداشت و امضا نکرد و وزیر او را حذف کرد. این نشان مي‌دهد که اعضای کمیسیون در برابر رای‌ای که مي‌دادند مصونیت نداشتند.
اعضا برای انتخاب در این کمیسیون شرایط نداشتند. به عنوان مثال دکتر کرم‌پور به عنوان یکی از اعضای کمیسیون عضو هيات مديره یک شرکت است. چرا باید ایشان در كميسيون هم حضور داشته باشد؟ در آن زمان پیش‌بینی نشده بود که اعضای کمیسیون نباید خود یا خانواده‌شان در هیچ شرکتی عضو باشند تا مبادا از رای که داده مي‌شود نفعی شامل آن شرکت شود. اعضا باید تمام وقت در اختیار کمیسیون باشند. به همین دلیل این کمیسیون هرگز نمي‌توانست مستقل عمل کند. وزیر مي‌تواند معاونش را عوض کند، در نتیجه مي‌تواند رییس سازمان تنظیم مقررات را هم عوض کند در نتیجه سازمان تنظیم مقررات هم استقلال نداشته است.
به عنوان مثال برگزاری مزایده پراتور سوم را وزیر به آقای مهدیون واگذار کرد و این درحالی است که این مزایده باید توسط سازمان تنظیم مقررات انجام مي‌شد. تمام این موارد نشان‌دهنده این است که این کمیسیون مستقل نبوده است.
این احتمالات در زمان تهیه پیش‌نویس پیش‌بینی نشده بود؟
آن زمان هم ما یک سری از این مشکلات را مي‌دانستیم، اما قانون‌گذاری کشور آماده این پذیرش نبود که این اختیار از وزارت سلب و به نهاد دیگری واگذار کند. چرا که قانونگذار همه چیز را در اختیار وزیر مي‌دید. حتی الان هم اگر از وزیر سابق در مورد لایحه انحلال رگولاتوری سوال شود او مخالفت خود را با این لایحه اعلام مي‌کند، چرا که عتقد است همه این امور باید در اختیار وزیر باشد.
در نتیجه این مشکل هیچ ربطی به دولت قبلی و فعلی ندارد؟
بله. ما مي‌گوییم تا زمانی که مخابرات و اپراتور در اختیار وزارتخانه است، وزیر نمي‌تواند عادلانه برخورد کند. تا زمانی که اعضای کمیسیون استقلال نداشته باشند وضع به همين منوال است.
بحثی که در این بخش وجود دارد واگذاری سهام مخابرات در بورس است. در این شرایط چه مشکلی به وجود مي‌آید؟
اگر هم سهام مخابرات در بورس عرضه شود در نهایت قرار است 20درصد در اختیار وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بماند. در نتیجه باز هم استقلال وجود نخواهد داشد.
مشکل دیگری که قانون فعلی دارد این است که وظیفه داوری را به رگولاتور ما نداده است. رگولاتوری سه رکن دارد؛ یکی تدوین مقررات، یکی نظارت و دیگری داوری. در حال حاضر در قانون وزارت ارتباطات و اساسنامه سازمان تنظیم مقررات و کمیسیون تدوین آیین‌نامه و نظارت وجود دارد اما داوری نیست.
قانونی هفت ماه پیش در مجلس به تصویب رسیده است با عنوان قانون اجرای اصل 44قانون اساسي. در ماده 53 و 54 این قانون همه مشکلات فعلی رگولاتوری حل شده است. در این قانون یک شواری رقابت تعیین شده که اعضای این شورا دارای استقلال رای هستند. تمام وقت بوده و شغل دیگری ندارند. این اعضا را نمي‌توان عزل کرد مگر با شرایطی که تلف آن‌ها در رای صادره محرز شده باشد. رای این اعضا مصون از پیگیری است و این اعضا حق حضور در هیچ شرکت دیگری را ندارند. این اعضا کارمندانی هستند که قایل به فرد هستند نه قایل به نهاد.
رییس این شورای رقابت کیست؟
رییس این شورا توسط اعضا انتخاب مي‌شود نه توسط نهادی خاص. رییس شواری رقابت در حقیقت رییس مرکز رقابت هم هست. مرکز ملی رقابت نهادی است زیر نظر رییس‌جمهور.
اعضای این شورا به این شرح انتخاب مي‌شوند: یک نفر اقتصاددان به انتخاب وزیر اقتصاد و دارایی، یک نفر به انتخاب سازمان برنامه و بودجه، یک نفر نماینده بخش خصوصی به انتخاب اتاق بازرگانی و … اما این افراد، ردی مستقل هستند نه معاون نهادی خاص.
وقتی این افراد انتخاب مي‌شوند رای دستوری ندارند، بلکه با توجه به استقلال خود رای مي‌دهند. در مقابل رای‌ای که مي‌دهند کسی آن‌ها را بازخواست نمي‌کند و حتی نمي‌توانند آن‌ها را از سمت خود برکنار کنند، مگر در شرایطی خاص.
بازوی اجرایی و قدرتی این شورا به چه شکلی است؟
این شورا اختیاراتی دارد. مي‌توانند در مورد خدمات و کالاهای دارای انحصار طبيعي مقررات تعرفه تعیین کنند. اگر احساس کنند که یک نفر اصول رقابت را نقض مي‌کند آن فرد را محدود و جریمه کنند و …
با توجه به اینکه این اعضا به نوعی از طرف وزیر اقتصاد و سایر نهادهی دولتی انتخاب مي‌شوند در نتیجه این ذهنیت به وجود مي‌آید که باز هم ذی‌نفعان دولتی وارد این شورا شوند، غیر از این است؟
تعدادی از این اعضا توسط نهادهای دولتی و تعدادی هم توسط نهادهای خصوصی انتخاب مي‌شوند.
چه ضمانتی در قبال رای‌ای که نماینده‌های دولتی مي‌دهند وجود دارد؟
وقتی فردی را به عنوان مثال وزیر اقتصاد مشخص مي‌کند در آن شورا با توجه به اینکه آن فرد در جای دیگری سمت ندارد در نتیجه استقلال رای دارد و حرف وزیر را در آن شورا نمي‌زند.
درست. شاید حرف و رای وزیر اقتصاد را در آن شورا نگوید، اما بالاخره از طرف دولت منصوب شده است؟
این دیگر به وجدان اعضا برمي‌گردد. الان اگر در رگولاتور رای یا نظری مخالف با وزارت وجود داشته باشد وزیر مي‌تواند فرد رای دهنده را حذف کند، اما در شورای رقابت چنین اختیاری وجود ندارد. مگر آنکه اثبات شود که تخلفی صورت گرفته است
پس در نتیجه باز هم به نظر مي‌رسد در این شورا هم مشکلاتی در آینده وجود داشته باشد؟
خیر.
این شورا چند عضو باید داشته باشد؟
فکر مي‌کنم 15 عضو و 12راي
چند عضو دولتی و چند عضو خصوصی هستند؟
فکر مي‌کنم 2 عضو با معرفی بخش خصوصی و مابقی با معرفی بخش دولتی و سه نفر ناظر از نمايندگان مجلس انتخاب مي‌شوند.
در نتیجه این نهادهای دولتی مي‌توانند اعمال فوذ در انتخاب اعضا داشته باشند.
اعمال نفوذ در ساختار هر کشوری ممکن است. اما وقتی اعضا انتخاب مي‌شوند دیگر نمي‌توان در رای داده شده اعمال نفوذ کرد.
یعنی وقتی با این شرایط اعضایی انتخاب شدند که درصد بیشتر آن‌ها را دولتی‌ها منصوب کرده‌اند آیا بحث وتو در آرا به وجود نمي‌آید؟
خیر، در اين ساختار يك هيات تجديدنظر وجود دارد كه در آن سه قاضي ديوان عدالت هستند. فرد یا جریانی که نسبت به آن در این شورا تصمیم گرفته شده است مي‌تواند نسبت به تصمیم اخذ شده به این شورای حل اختلاف اعتراض کند و رای شورای حل اختلاف نهایی است.
با عوض شدن دولت تکلیف اعضای انتخاب شده این شورا چه مي‌شود؟
این اعضا قابل حذف نیستند.
اعضا براي 6 سال انتخاب مي‌شوند و قضات براي 2 سال. در صورت استعفا يا فوت افراد جانشين براي مدت باقيمانده انتخاب مي‌شوند.
الان شوراي رقابت وجود دارد؟
الان وجود ندارد. شورای عالی اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي (موضوع ماده 41) تشکیل شده است اما شورای رقابت هنوز تشکیل نشده است و این طرح یک فوریتی استقلال رگولاتوری در حقیقت به تشکیل این شورا تسریع مي‌بخشد.
این شورای رقابت را چه کسی باید تشکیل دهد؟
وزیر اقتصاد.
با توجه به مخالفت دولتی‌ها نسبت به انحلال سازمان اگر وزیر اقتصاد این شورا را تشکیل ندد یا بوروکراسی اداری آن را طولانی کند تکلیف چیست؟
وقتی که دستور کار و الزام وجود دارد باید سریعا تشکیل شود و نمي‌توان روند تشکیل را طولانی کرد.
این نهاد چه زمانی تشکیل مي‌شود؟
نکته‌ای که در این طرح یک فوریتی وجود دارد این است که شاکله اصلی این شورا رقابت در حقیقت سازمان تنظیم مقررات خواهد بود. در حقیقت سازمان تنظیم مقررات تغییر نام مي‌دهد نه اینکه منحل شود.
این فاصله زمانی تصویب و تشکیل چقدر طول مي‌کشد و در این مقطع تکلیف سازمان تنظیم مقررات چه مي‌شود؟
فکر مي‌کنم در این طرح یک فوریتی باید یک الزام زمان دار داده شود، یعنی تا یک زمان خاص باید ان شورا تشکیل شود و تا قبل از تشکیل شورا سازمان همچنان کار خود را ادامه دهد. سازمان در هر صورت وجود دارد و حذف نمي‌شود، اما با نام جديد مركز رقابت زير نظر رييس‌جمهور فعاليت مي‌كنند.
به جای این همه درگیری برای تشکیل این شورا و انحلال سازمان، آیا هیچ قانونی برای اصلاح شرایط رگولاتوری به جای تاسیس شورایی جدید وجود ندارد؟
خیر. در قانون اجرای اصل 44 یک ماده 59 وجود دارد که بر اساس آن ماده، دیر یا زود كميسيون تنظیم مقررات با مشکل روبه‌رو مي‌شد. چراکه در آن ماده مدیریت بر منابع کمیاب بر عهده شورای رقابت گذاشته شده است. یعنی اگر این قانون هم اصلاح نمي‌شد شورای رقاب موظف به راه‌اندازی نهادهای بخشی تنظیم مقررات بود.
با تصويب اين طرح مشكل داوري و استقلال رگولاتوري حل مي‌شود.
